Оценивать — значит, влиять

26 июня 2014 г.

Реформа местного самоуправления, которая идет с начала девяностых и имеет, как минимум, два основных этапа (до и после принятия федерального закона № 131), продолжается и сегодня. Закрепление за поселениями неотчуждаемых полномочий, укрепление финансовой базы местного самоуправления, создающие условия развития территорий – вот одни из основных положений, которые обсуждаются в последнее время. Вместе с этим актуальной становится тема о роли представительных органов власти на местах и депутатов местных советов. Окажутся ли они способными оправдать ожидания идеологов реформы, заявляющих необходимость дальнейшего укрепления автономных начал самоуправления от системы государственной власти. И что может помешать реализации этого основополагающего принципа. Об этом и многом другом наш круглый стол с представителями Гатчинского отделения ЛДПР: координатором районного отделения партии Сергеем Воскресенским и активистами партии Вадимом Дзюбенко, Валерием Пименовым, Олегом Демидовым и Надеждой Линчевской.

Ведущий: Предлагаю для начала определиться: так ли уж необходимо развитие в России местного самоуправления или, быть может, прежняя, советская система, которая, по сути, была единой, государственной на всех уровнях власти, показывала большую эффективность в решении проблем местного значения?

Вадим ДЗЮБЕНКО: Как представитель старшего поколения на этом «круглом столе», имеющий опыт общественно- политической деятельности и того, и нынешнего времени, могу сравнивать системы в их практическом воплощении. То есть: как два подхода к организации местной власти отражались на условиях и качестве жизни населения. Конечно, с поправкой на общий уровень развития экономики, обеспечивающей общее благосостояние людей.

Приведу такой пример. На одну из встреч с партийным активом небольшого городка приехал первый секретарь обкома. Один из обращенных к нему вопросов касался деятельности расположенного там цементного завода. Работник этого завода спрашивает: как так, завод имеет высокую рентабельность, а условия труда на допотопном уровне? На что был получен исчерпывающий ответ: планы развития отрасли формируются в Москве и там лучше видят, куда направить средства развития. Иначе говоря, развитие этого производства не входило на тот момент в приоритеты министерства. В крайне централизованной системе управления небольшой заводик с его проблемами просто незаметен. Финансы концентрировались тогда на самом верху, там же и принимались решения, продиктованные только принципом эффективности инвестиций, а не какими-то представлениями местных работников о справедливости. Пусть она, эта справедливость, хоть трижды была бы на их стороне. Так же система действовала и в масштабах всей страны, и на любых уровнях управления: и хозяйственно-экономическом, и социально-политическом. Объекты социально-бытового, культурного обслуживания населения, дороги и прочее строились по планам, окончательно формируемым в Москве, местные власти на этот процесс практически не влияли. Это советский опыт. Что же происходит сегодня? Многое ли изменилось? – спросите вы. Ведь если оглянуться вокруг, не многое прибавилось в благоустройстве и развитии территорий за пореформенный период местного управления, если, конечно, ограничиться пространством нашего района, и тем более какого-либо сельского поселения. Скорее, все наоборот: видим запущенные и разрушаемые объекты социальной инфраструктуры и полное отсутствие чего-то нового, улучшающего качество нашей жизни. Думаю, многие жители поселков, прежде всего, старшего поколения, которые наблюдали эти последние десятилетия разрушение прежней инфраструктуры и не способность местных властей переломить ситуацию к лучшему, сегодня отдают предпочтение советской системе. Во всяком случае, в депрессивных регионах. Однако оценка эффективности и ответственности местных органов власти будет, очевидно, совершенно другой в экономически развитых регионах, особенно располагающих нефтяным и газовым добывающим производством. Посмотрите на ту же Тюмень, Сургут и даже небольшие районные центры нефтяного региона: развитие идет семимильными шагами. И это может говорить только об одном: эффективность власти напрямую связана с теми финансовыми и материальными ресурсами, которыми она располагает. А развитие местного самоуправления как раз и направлено на то, чтобы территории получали больше возможностей самим формировать собственный бюджет, а не зависеть от воли столичных и региональных чиновников.

Сергей ВОСКРЕСЕНСКИЙ: Буду рассуждать с точки зрения бизнеса. Сегодня экономику региона, поселения «делают» в основном предприниматели: государственные инвестиции идут только в стратегические отрасли нашей экономики, представленные, как правило, казенными предприятиями либо с государственным участием. А их на сегодня очень незначительное число, пусть и крупных по своим масштабам деятельности. То есть в поселениях власти имеют отношения исключительно с частным бизнесом. И от его успешности отчасти зависит развитие территорий. Хотелось бы сказать «во многом зависит», но это было бы неправдой. Ибо бюджет поселений формируется, прежде всего, за счет земельного налога и налога на доходы физических лиц. А это очень незначительная налоговая база: местные предприятия, если судить по поселениям нашего района, не предоставляют сегодня и десяти процентов рабочих мест, в которых нуждается население. А во многих поселках бизнес вообще может быть представлен только торговыми предприятиями. При этом рассчитывать, что на село придет какой-то крупный инвестор – это предаться беспочвенным фантазиям: там нет ни достаточно развитой дорожной и прочей инфраструктуры, ни трудовых ресурсов необходимой квалификации.

Этим хочу сказать: развитие территорий во многом имеет объективные ограничения, которые нельзя преодолеть в рамках любой системы местной власти. Ни в прошлом варианте, ни в нынешнем. Хотя современная модель организации самоуправления открывает больше перспектив развития поселений. По той причине, что она более гибка и предполагает многовариантное поведение муниципальных властей. Если нельзя привлечь крупный бизнес, можно обратиться к «народному творчеству». Создавать кооперативы, артели и прочие формы предпринимательской деятельности. И этим должна быть обеспокоена местная власть наравне с жителями. По крайней мере, быть открытой для инициативной и предприимчивой части населения, оказывать всемерную помощь. Это трудное, хлопотное дело, но другого пути просто нет. Ограничиться распродажей земли, формированием так называемых промзон, на которые часто приходят предприятия с экологически вредным производством и малым предоставлением населению рабочих мест, не лучший подход к развитию территорий: вред интересам населения тут может быть большим, чем привнесено чего-то полезного, нужного людям. Так, например, в одном из поселений нашего района установили пиролизную установку по сжиганию шин, в другом – почти тем же методом – начали утилизацию других материалов с большим выбросом гари в атмосферу, чем вызвали протестную активность населения. Потом, под давлением экологических активистов, власти поселений (не без прокурорского реагирования) остановили переработку отходов, но поезд, как говорится, ушел: доверие утрачено и крайне сложно будет его восстановить. А ведь надо было всего лишь руководствоваться интересами вверившего тебе власть населения. Это помогает избегать ошибок.

Ведущий: На мой взгляд, это очень сложная задача – «руководствоваться интересами населения», пусть и очень правильная. Одна из глав администрации поселения района мне как-то привела такой пример. Во дворе устанавливают детскую площадку: молодые мамы «за», но проживающие по соседству пенсионеры «против» (они не хотят «лишнего шума»). И тех, и других понять можно. А интересы вошли в противоречие, причем среди населения одного двора. Что уж говорить о потенциале конфликтных интересов в рамках всего поселения...

Сергей ВОСКРЕСЕНСКИЙ: В этом случае комментировать особо нечего. Если пожилые люди (и не только) опасаются получить под боком источник шума, надо учесть это и постараться минимизировать такое негативное последствие размещения площадки. Быть может, перенести на более отдаленную территорию: пройти лишних сто шагов детям будет несложно. Или найти другое решение: воспитательное, организационное или еще какое-то. Словом, найти баланс интересов. При этом, конечно же, дети и их родители не должны быть ущемлены в своем интересе. Неправильно – игнорировать проблему или же ставить интересы одной группы выше интересов другой. Но этот пример не совсем в контексте моего выступления. Я предлагал руководствоваться интересами населения, когда они вступают в противоречие с внешними субъектами. Это сложно, бывает очень сложно. Ведь этими субъектами, носителями собственных интересов на территории поселения, как правило, бывает вышестоящий уровень власти или же крупный бизнес. Причем интересы эти легальны, защищены законом. То есть от них просто так не отмахнешься: мол, жители чего-то хотят или же не хотят. Скажем, утвердили генплан поселения, на нем обозначена промплощадка. Пришел инвестор, хочет разместить производство, запрашивает право аренды земли под него. Надо принимать решение. А его можно принять по-разному.

Что в такой ситуации будет означать «учет интересов населения»? Ответ прост: необходимо провести публичные слушания. Выявить мнение жителей и постараться максимально его учесть при принятии решения. Оно, это решение, не обязательно будет совпадать с прозвучавшими на слушаниях мнениями или даже каким-то одним, консолидированным и имеющим в поселении большую поддержку. Власть – не флюгер общественного мнения, тем более, когда оно не выявлено по существу (ведь так называемое общественное мнение часто формируется СМИ или какими-то группами в узкокорыстных интересах). Власть – это ответственность. За благосостояние. За развитие. За справедливость. Посему, выбирая депутатов, главу поселения, люди, прежде всего, передают им ответственность, обязанности и право действовать в их интересах. А по истечении полномочий дают оценку на последующих выборах.

Валерий ПИМЕНОВ: Публичные слушания – одна из правовых форм участия жителей в жизни своего поселения. Но они пока не стали этакой площадкой сотрудничества власти и общественного актива. Зачастую они проводятся «для галочки», чтобы исполнить требования закона. Власть идет на них с готовым решением и не особенно ждет каких-то дебатов. С другой стороны, низка активность самого населения: кроме годового отчета, слушания посещают единицы, и власть знает, пожалуй, каждого активиста. Во всяком случае, в нашем поселении. Эта форма влияния на власть еще требует своего развития. Но она, пожалуй, самая эффективная в своем потенциале.

Власть надо «научиться» оценивать. По существу ее деятельности. Тогда появится и почва для диалога с ней, влияние, если хотите. В мегаполисах, больших городах все гораздо проще: там есть развитая система средств массовой информации. Любой значимый шаг власти находится под контролем общества, любое решение получает оценку общественного мнения. И с ним нельзя нее считаться политикам. Это нескончаемые «публичные слушания», причем очень эффективные, хотя и не имеют никакой особой правовой поддержки. Они имеют культурные или даже ментальные основания, если хотите. Они порождены либеральным миром западного общества и распространены, пожалуй, во всех мегаполисах мира, имеющих публичную политику. Вместе с тем, чем меньше город, чем сильнее в нем традиционные ценности, картина меняется. Влияние СМИ и публичной политики в «глубинке» вообще стремится «к нулю». Или эта тема не занимает значимого места на страницах газет, даже если таковые там выпускаются. Вот и получается: местные власти, их деятельность до следующих выборов остаются как бы в тени, вне общественного влияния и контроля. Все сводится к досужим разговорам и местным сплетням и байкам. Сколько в них правды – не знает, пожалуй, никто, даже «источник» той или иной новости. Власть, конечно же, имеет или, напротив, не имеет авторитета в поселении, в этом никого не обманешь, но практическое значение этого знания с точки зрения политики минимально.

Ведущий: Как понимаю, основной тезис сказанного: не развита система оценки местных властей. Но ведь проводятся годовые слушания в поселениях. Сам побывал на многих в этом году. Большие доклады глав администраций, с демонстрацией слайдов и фильмов. Пожалуй, не упускается ни один факт того, что сделано в поселении. Все сравнивается с предыдущими годами. Отмечается прогресс и развитие поселения. Чем не способ оценки?

Олег ДЕМИДОВ: Вот упомянули сейчас: сравнение идет с предыдущими годами. Это, пожалуй, единственный критерий оценки. Скажем, больше освоили денег на дороги – жить стали лучше; меньше – понятное дело, хуже. Или еще на отчетах сообщаются данные о смертности и рождаемости. По ним также можно оценивать жизнь в поселении, хотя факторы, улучшающие демографическую ситуацию, объективно не в сфере контроля муниципалитетов. Во всяком случае, в основной своей части.

Недавно ознакомился с инициативой правительства РФ: предлагаются критерии оценки деятельности региональной власти. Это, конечно, другойуровень, но само предложение интересно. Не буду приводить все двенадцать предложенных критериев, остановлюсь только на тех, которые имеют финансово-экономическое содержание. Так, правительство намерено оценивать регионалов по таким показателям, как размер инвестиций в основной капитал предприятий (за исключением бюджетных средств); оборот продукции, производимой малыми предприятиями; объем собираемых налогов. В статьях эти критерии критикуются и во многом заслуженно. Не буду на них останавливаться сегодня. Но среди представленных один, очевидно, мог бы быть применен и на уровне муниципалитетов. А другой – дополнен. Первый касается инвестиций. Например, создавая на территории поселения промышленные площадки, местная власть при принятии решения (а земля всегда в дефиците, особенно вблизи коммуникаций) могла бы быть более внимательна к производственным планам инвестора. И отдавать предпочтение тому, кто намерен развиваться сам, а значит, создавать рабочие места. Второй критерий, связанный с налогами, надо бы дополнить оценкой доходности от имеющегося в поселении имущества. Прежде всего, сдаваемого в аренду. Более рачительное его использование, полагаю, отразилось бы и на формировании местного бюджета.

Ведущий: Так это правительство под себя создает критерии оценки. Этим оно для себя решает задачу повышения управляемости территорий, влияния на региональные власти. На население же региона или поселения, полагаю, не произведет никакого впечатления, если, скажем, власть отчитается, что уровень инвестиций в промышленность вырос на один процент. Даже если речь будет идти о сотнях миллионов рублей.

Надежда ЛИНЧЕВСКАЯ: Для деятельности местной власти, наверное, лучше применять критерии оценки, связанные с социальным развитием поселения. Во-первых, они более понятны и жизненно важные, во-вторых, вполне отвечают уровню бюджетных возможностей. Одно дело – инвестировать в развитие учреждений культуры и отдыха, другое – в развитие экономики. В последнем случае, видимо, даже направив весь свой годовой бюджет, местная власть ничего не изменит. А вот открыть кружки, секции, закупить инвентарь – вполне по силам. К развитию этого направления работы могло бы подталкивать внимание общества к таким показателям, как: охват кружками и секциями детей, развитие материальной базы учреждений культуры. И многое другое, что люди могут понять и оценить. Отчасти это есть. Но чтобы развитие детских учреждений шло разносторонне, необходимо ввести уточняющие критерии: по числу детей, участвовавших в олимпиадах по учебным предметам, в соревнованиях, в творческих конкурсах. По результативности этого участия. И спрашивать за это с власти. А то нередко получается, что в поселении выбор для детей невелик: либо петь, либо плясать. Что-то другое недоступно, этого нет. Интеллектуальные и творческие способности некому ни выявить, ни развить. Хотя, как показывает жизнь, именно в российских селах и поселках много одаренной молодежи.

Если отчет глав администраций и поселений сделать более формальным, по установленным в поселении и понятным жителям критериям, думаю, вниманиек публичным слушаниям будет более существенным. Но критерии эти должны разрабатывать сами жители поселений, точнее – наиболее активные их представители. И принимать, как местный правовой акт. Ведь важно не то, что власть что-то делает, куда-то направляет деньги. Этим она исполняет свои полномочия. Люди должны видеть, каковы приоритеты этой власти, насколько они совпадают с их приоритетами, связанными с развитием поселения.

Ведущий: Позволю себе подвести итого нашего обсуждения. Принимая, что государственная политика нашего времени связывает развитие местного самоуправления с передачей больших полномочий на места, мы видим смысл реального развития не просто в перераспределении полномочий, а в чем-то большем. Во-первых, простое перераспределение полномочий ничего не решает: просто чиновников на одном, вышестоящем уровне, станет меньше, а на местном – больше. В лучшем случае. Развитие должно идти по линии повышения роли граждан в жизни своего поселения, его развития. Публичные слушания, как форма участия граждан, пока себя не очень оправдывают. Они нередко проводятся формально и не влияют на принятие решений. Тем не менее, есть возможность улучшить эту форму взаимодействия местной власти и активистов поселения, если по части вопросов повестку деятельности власти будут формировать сами жители поселений. А также разрабатывать критерии оценки этой деятельности. Через избираемых ими депутатов.

Ведущий круглого стола Александр СУХОВ

Гатчинская правда, № 62 (20506) от 7 июня

Читайте также